Propuesta para un nuevo sistema provisional

Alemania fue la primera nación del mundo en adoptar un sistema de seguro social en 1889. El sistema fue diseñado por el Canciller de Alemania, Otto von Bismarck. La motivación para introducir la seguridad social en Alemania fue tanto para promover el bienestar de los trabajadores con el fin de mantener la economía alemana operando con la máxima eficiencia, como para evitar el surgimiento de alternativas socialistas radicales.

Han transcurrido 131 años desde la propuesta de Bismarck y el Perú confronta una experiencia similar. O el gobierno propone un sistema de pensiones que promueva el bienestar de todos los peruanos en edad de jubilación dentro de los lineamientos de la Constitución o se corre el riesgo de la aprobación por parte del Congreso de alternativas radicales que conlleven el quiebre del modelo económico consagrado en la Constitución vigente.

En los 131 años que han transcurrido desde la puesta en marcha del primer sistema de pensiones, todos los países del mundo han implementado algún tipo de seguro social que se encuadran dentro de los cinco pilares que constituyen los elementos básicos de un sistema de pensiones (Banco Mundial, Holzman et al, 2005).

Para entender la naturaleza de un sistema de pensiones, es necesario entender la diferencia entre una contribución y un impuesto. Ambos son tributos, pero mientras que una contribución requiere de la contraprestación de un servicio definido, un impuesto se paga sin una contraprestación especifica. El impuesto se destina al tesoro público para financiar los gastos del gobierno sin distinción. Las contribuciones por el contrario van a un fondo específico que en el caso de las contribuciones al seguro social se denomina Fondo de Pensiones.

El Pilar 0 corresponde a los sistemas no contributivos y por lo tanto financiados con impuestos del tesoro público. Como en economía no hay “lonche gratis”, los sistemas no contributivos no son transparentes y le restan competitividad a la economía porque fomentan la existencia de personas que reciben beneficios públicos sin una debida contraprestación (free riders). Por lo tanto el Pilar 0 solo se debe utilizar en casos de pobreza extrema y bajo estricta supervisión para evitar su abuso y por ningún motivo puede ser la base de un sistema de pensiones.

El Pilar 1 es un sistema contributivo obligatorio, usualmente pagado por el empleador y el empleado, y proporcional al ingreso recibido pero generalmente con un tope máximo de contribución. Esta última característica hace de este pilar un sistema regresivo, ya que los más pobres pagan un porcentaje mayor de sus ingresos que los más ricos. Este pilar tiene la característica de que todas las contribuciones van a un fondo común y de este fondo se “reparten” las pensiones a las personas que llegan a la edad de jubilación. Por este motivo a este pilar se le conoce como “sistema de reparto” y es el que más se aproxima a la concepción inicial del sistema alemán de Bismarck. El principal problema asociado a este pilar es el problema del envejecimiento de la población que hace que con el tiempo un número menor de aportantes tenga que financiar a un número creciente de jubilados (tasa de dependencia creciente) que finalmente lleva al colapso financiero del sistema.

El Pilar 2 es un sistema similar al Pilar 1 pero en este caso las contribuciones de los aportantes son asignadas no a un fondo común sino a cuentas individuales de cada aportante. Generalmente en este pilar las contribuciones no tienen tope y las pensiones son proporcionales al monto aportado durante el ciclo de vida del aportante. Este sistema elimina el problema del envejecimiento de la población. Las cuentas individuales asociadas a este pilar requieren de la existencia de administradoras de pensiones que compiten entre ellas para obtener los mejores rendimientos para los aportadores. Los principales problemas asociados a este pilar son las altas comisiones cobradas por las administradoras que limitan la tasa de reemplazo (porcentaje del último sueldo recibido como pensión) y la volatilidad del valor de los fondos acumulados por los aportantes.

El Pilar 3 es similar al Pilar 2 pero los aportes son voluntarios. Muchas veces, estos aportes reciben beneficios tributarios como elemento promotor del sistema (caso del 401K de los EUA). Se utilizan como sistemas complementarios al sistema de pensiones público y generalmente están asociados a grandes empresas que utilizan este pilar como incentivo para sus empleados.

El Pilar 4 está asociado a países con una gran informalidad o con sistemas de pensiones muy débiles. Están asociados a cooperativas o estructuras familiares con sistemas de protección de sus asociados en edad de jubilación.

El sistema de pensiones de nuestro país es una mezcla de los 5 pilares arriba descritos. La coexistencia en nuestro país de los 5 pilares hace que los problemas asociados a cada pilar se amplifiquen y que sus bondades pasen desapercibidas. Los niveles de informalidad laboral y de desigualdad del ingreso agudizan los problemas asociados a cada pilar. Las recientes medidas populistas tomadas por el Congreso han terminado con la viabilidad del sistema de pensiones del país.

¿Qué tipo de reforma del sistema de pensiones es el apropiado para el país? La reforma que se necesita es una que tome en cuenta la experiencia de los países del mundo en estos 131 años y que al mismo tiempo tome en cuenta el nivel de informalidad y distribución del ingreso de nuestro país, para implementar un sistema que sea universal, simple y eficiente pero al mismo tiempo encuadrado en la Constitución vigente.

El problema de la informalidad solo podrá ser superado si se cambia el concepto de obligatoriedad de las contribuciones de seguridad social de solo salarios al concepto más amplio de ingresos de trabajadores e independientes. Actualmente, en la práctica solo los asalariados están sujetos a las contribuciones. Los informales y los independientes, que son la mayoría de la PEA, no están sujetos a las contribuciones previsionales. Un gran porcentaje de los contribuyentes sujetos al Régimen Único Simplificado (RUS) no están sujetos al pago de contribuciones. Lo mismo se puede decir de los trabajadores independientes, especialmente los del sector agropecuario.

Para viabilizar los aportes de los informales y los independientes, el sistema de aportes debería ser universal. Todos los portadores de un DNI entre los 18 y 65 años estarían obligados a realizar aportes al sistema de pensiones. Para garantizar la recaudación de las contribuciones se establecería una contribución mínima anual equivalente a un salario mínimo, pagadera en cuotas mensuales y deducible de las contribuciones que se realicen por concepto de salarios o trabajo independiente. De esta forma se garantizaría que la PEA informal y los trabajadores agrícolas realicen sus contribuciones al sistema nacional de pensiones.

Las contribuciones serían depositadas en cuentas individuales y administradas por la ONP. El Estado garantizaría un rendimiento fijo real de estas cuentas individuales. Cada año la ONP realizaría un ajuste de solidaridad de todas las cuentas del sistema. Este ajuste de solidaridad consistiría en redistribuir todos los aportes por encima del salario mínimo entre todos los aportantes con el fin de obtener un aporte igual para todos los participantes. El reparto de solidaridad permitiría garantizar en forma universal una pensión equivalente a un salario mínimo mensual para todos los pensionistas.

El esquema propuesto sería una combinación del Pilar 1 y el Pilar 2, ya que sería una combinación de sistema de reparto y el sistema de cuenta individual con la diferencia que la pensión sería universal y garantizada fija equivalente a un salario mínimo mensual.

El sistema propuesto tendría que ser complementado por un Pilar 3 de aportes voluntarios pero con incentivos del Estado tipo 401K de los EUA orientado a la población de mayores ingresos. Adicionalmente se requiere implementar un proceso de transición del actual sistema de pensiones al sistema propuesto. En particular los sistemas no contributivos actuales deberían eliminarse progresivamente.

El Congreso tiene la palabra. (El contenido de esta columna se puede consultar en http://www.prediceperu.com/).